KHO:2010:36
- Asiasanat
- Hallintopakko, Viranhaltija, Kehotus, Toimivalta, Valituskelpoinen hallintopäätös, Päävelvoite, Roskaantuneen alueen puhdistaminen, Jätelaki
- Tapausvuosi
- 2010
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 920/1/09
- Taltio
- 1270
Ympäristösihteeri oli jätelain 21 §:n 1 momentin nojalla määrännyt A:n puhdistamaan roskaantuneen alueen päätöksessä asetetun määräajan kuluessa uhalla, että kaavoitus- ja ympäristölautakunta ryhtyy jätelain 58 §:ssä esitettyihin pakkokeinoihin. Ympäristösihteerillä ei kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain 7 §:n mukaan ollut toimivaltaa hallinnollisten pakkokeinojen käyttämiseen. A:ta kuulematta tehty ympäristösihteerin päätös sisälsi vain viranhaltijan antaman mahdollista hallintopakkoa edeltävän kehotuksen noudattaa jätelain 19 §:ssä säädettyä roskaamiskieltoa. Ympäristösihteerin päätös ei näin ollen sisältänyt sellaista hallintopakkoasiassa asetettua velvoitetta, josta hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan voitiin tehdä valitus.
Jätelaki 19 §, 21 § 1 momentti, 38 §, 58 § 1 momentti ja 66 § 1 momentti (91/2000)
Laki kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta 7 § 1 momentti (1013/1996)
Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti
Päätös, josta valitetaan
Kouvolan hallinto-oikeuden päätös 12.2.2009 n:o 09/0056/2
Asian aikaisempi käsittely
B on tehnyt J:n kaupungin ympäristöviranomaiselle ilmoituksen, jonka mukaan hänen maalleen on sijoitettu jätteeksi katsottavia kantoja.
J:n ympäristösihteeri on 29.1.2008 hänelle J:n kaupungin kaavoitus- ja ympäristötoimen johtosäännön 4 §:n 3 kohdassa siirretyn toimivallan nojalla tekemällään alueen puhdistamismääräykseksi otsikoimallaan viranhaltijapäätöksellä velvoittanut A:n jätelain 21 §:n 1 momentin nojalla 30.3.2008 mennessä puhdistamaan suoritetussa tarkastuksessa roskaantuneeksi havaitun alueen kannoista uhalla, että kaavoitus- ja ympäristölautakunta ryhtyy jätelain 58 §:ssä esitettyihin pakkotoimenpiteisiin. Viranhaltijan päätös on annettu tiedoksi A:lle tavallisena kirjeenä. Viranhaltijan päätökseen on liitetty valitusosoitus, jonka mukaan päätöksestä saa valittaa Kouvolan hallinto-oikeuteen.
Asian käsittely Kouvolan hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeuden ratkaisu
A on valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut viranhaltijan päätöksen kumoamista.
J:n kaavoitus- ja ympäristölautakunta on lausunnossaan todennut A:n valituksen aiheettomaksi. Koska viranhaltija ei ole päätöstä tehdessään ylittänyt toimivaltaansa, lautakunta on esittänyt viranhaltijan määräyksen pidettäväksi voimassa.
A on antanut vastaselityksen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Kouvolan hallinto-oikeus , sikäli kuin nyt on kysymys, on hylännyt A:n viranhaltijan päätöksestä tekemän valituksen, mutta pidentänyt kantojen poistamiselle asetetun velvoitteen täyttämisen määräajan päättymään 30.6.2009.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Pääasiaan sovellettavat säännökset
Jätelain 19 §:n mukaan ympäristöön ei saa jättää roskaa, likaa eikä käytöstä poistettua konetta, laitetta, ajoneuvoa, alusta tai muuta esinettä siten, että siitä voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle, epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä tai niihin rinnastettavaa muuta vaaraa tai haittaa ( roskaamiskielto ).
Jätelain 20 §:n 1 momentin mukaan roskaaja on velvollinen puhdistamaan roskaantuneen alueen.
Jätelain 21 §:n 1 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi määrätä roskaajan tai muun puhdistamiseen velvollisen puhdistamaan roskaantuneen alueen.
Yksityisistä teistä annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan tieoikeuteen sisältyy oikeus puiden, pensaiden ja muiden tienpitoa haittaavien luonnonesteiden poistamiseen tiehen kuuluvalta alueelta sekä tälle alueelle ulottuvien oksien karsimiseen.
Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset
Muutoksenhakija on poistanut tienteon yhteydessä kantoja tielinjalta ja sijoittanut ne maanomistajan maalle. Tällä tavoin menetellessään hän on jättänyt ympäristöön esineitä siten, että siitä on voinut aiheutua epäsiisteyttä, maiseman rumentumista ja viihtyisyyden vähentymistä.
Tien tekemisen yhteydessä poistetut kannot voidaan poistaa yksityisistä teistä annetun lain 17 §:n 1 momentin perusteella. Säännös ei oikeuta jättämään kantoja maanomistajan tilalle, vaan ne tulee käsitellä asianmukaisesti jätteenä.
Edellä sanotuilla perusteilla J:n kaavoitus- ja ympäristötoimen viranhaltija on voinut määrätä muutoksenhakijan puhdistamaan roskaantuneen alueen ja toimittamaan kannot hyväksyttyyn vastaanottopisteeseen. Päätöksestä käy selvästi ilmi, että muutoksenhakijan tulee poistaa B:n tilalle nostamansa kannot alueelta, joka on yksilöity viittaamalla tietoimitukseen ja maanmittauslaitoksen pöytäkirjaan.
Koska päätöksessä asetettu määräaika on kulunut loppuun asian ollessa vireillä hallinto-oikeudessa, on asetettua määräaikaa pidennetty.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan hallinto-oikeudessa esittämänsä uudistaen vaatinut, että hallinto-oikeuden sekä kaavoitus- ja ympäristötoimen viranhaltijan päätökset kumotaan. Lisäksi A on vaatinut korvausta oikeudenkäyntikuluistaan hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
L:n seudun ympäristölautakunta on lausunnossaan muun ohella todennut, että viranhaltijan puhdistamismääräyksessä velvoite on yksilöity valokuvin/sanallisella kuvauksella tai molemmilla tavoilla ja karttaan merkittynä sekä ilmoitettu määräaika toimenpiteen suorittamiselle. Puhdistamismääräyksessä ei ole pakkotoimenpiteitä, vaan se on muistutus niiden käyttöönoton mahdollisuudesta seuraavassa vaiheessa.
B on vastineessaan viitannut ympäristölautakunnan lausuntoon ja esittänyt valituksen hylkäämistä.
A on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Kouvolan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. A:n valitus ympäristösihteerin päätöksestä jätetään tutkimatta ja ympäristösihteerin päätökseen liitetty valitusosoitus poistetaan.
2. A:n vaatimusta hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ei tutkita. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.
Perustelut
1.
Sovellettavat oikeusohjeet
Jätelain säännökset
Jätelain 19 §:n mukaan ympäristöön ei saa jättää roskaa, likaa eikä käytöstä poistettua konetta, laitetta, ajoneuvoa, alusta tai muuta esinettä siten, että siitä voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle, epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä tai niihin rinnastettavaa muuta vaaraa tai haittaa ( roskaamiskielto ).
Jätelain 21 §:n 1 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi määrätä roskaajan tai muun puhdistamiseen velvollisen puhdistamaan roskaantuneen alueen.
Jätelain 38 §:n mukaan kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetussa laissa (64/1986) tarkoitettu kunnan ympäristönsuojeluviranomainen valvoo mainitun lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista kunnassa.
Jätelain 58 §:n 1 momentin (277/2008) mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi tehostaa jätelain tai sen nojalla annetun säännöksen noudattamiseksi antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai että toiminta keskeytetään tai kielletään.
Jätelain 66 §:n 1 momentin (91/2000) mukaan muutosta jätelain nojalla annettuun päätökseen, lukuun ottamatta lain 17 §:ssä tarkoitettuja kunnallisia jätehuoltomääräyksiä ja sen 30 §:ssä tarkoitettua taksaa koskevia päätöksiä, haetaan siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.
Kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain säännökset
Kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain 7 §:n 1 momentin (1013/1996) mukaan kunnanvaltuusto voi antaa kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle oikeuden siirtää toimivaltaansa edelleen alaiselleen viranhaltijalle, jollei laissa erikseen toisin säädetä. Toimivaltaa ei kuitenkaan voida siirtää viranhaltijalle asiassa, joka sisältää hallinnollisen pakon käyttämistä. Viranhaltijaan, jonka hoidettavaksi on edellä mainitun momentin nojalla annettu tehtäviä, sovelletaan pykälän 3 momentin nojalla, mitä näitä tehtäviä muutoin hoitavasta viranomaisesta ja muutoksenhausta sen päätöksiin säädetään.
Hallintolainkäyttölain säännös
Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.
Oikeudellinen arviointi
Valituksen kohteena olevalla puhdistamismääräykseksi nimetyllä ympäristösihteerin päätöksellä on A:lle varattu tilaisuus vapaaehtoisesti puhdistaa alustavassa tarkastuksessa roskaantuneeksi havaittu alue, ennen kuin asia saatetaan kaavoitus- ja ympäristölautakunnan ratkaistavaksi sen harkitsemiseksi, onko asiassa ryhdyttävä varsinaiseen hallinnolliseen pakkoon.
Ympäristösihteeri on antanut edellä tarkoitetun päätöksen nojautuen hänelle viranhaltijana jätelain 21 §:n 1 momentin soveltamisen osalta siirrettyyn toimivaltaan. Ympäristösihteerille ei ole siirretty eikä kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain 7 §:n 1 momentti huomioon ottaen olisi voitukaan siirtää toimivaltaa käyttää hallinnollista pakkoa, jollaisesta muun ohella jätelain 21 §:n 1 momentissa varsinaisesti on kysymys.
Ympäristösihteerin päätös on katsottava mahdollista hallintopakkoa edeltäväksi kehotukseksi noudattaa jätelain 19 §:ssä säädettyä roskaamiskieltoa. Se, että päätöstä ei siihen sisältyvästä määräajasta huolimatta ole vielä tarkoitettu velvoittavaksi määräykseksi, ilmenee muun ohella siitä, että A:lle ei ole varattu tilaisuutta tulla kuulluksi ennen määräyksen antamista. Kuuleminen on ollut tarkoitus toimittaa vasta asian siirryttyä kaavoitus- ja ympäristölautakunnan käsiteltäväksi hallintopakkoasiana.
Sinänsä päätös, jolla asianosaiselle asetetaan velvoite noudattaa laista johtuvia velvollisuuksiaan, voi sisältää hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun valituskelpoisen ratkaisun, vaikka siihen ei olekaan liitetty uhkasakkolaissa tarkoitettua tehostetta. Tällainen päävelvoite ilman tehostettakin merkitsee hallintopakon ja siten myös kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun hallinnollisen pakon käyttämistä.
Edellä lausutuin perustein ympäristösihteerin esillä olevassa asiassa tekemä päätös ei kuitenkaan vielä sisällä hallintopakkoasiassa asetettua oikeudellisesti sitovaa velvoitetta, eikä asiaa siten ole ympäristösihteerin päätöksellä ratkaistu hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla sitovasti. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja poistettava, A:n valitus ympäristösihteerin päätöksestä jätettävä tutkimatta ja ympäristösihteerin päätökseen liitetty valitusosoitus poistettava.
2.
A on vaatinut hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujensa korvaamista vasta täällä. Tämän vuoksi vaatimus on myöhään tehtynä jätettävä tutkimatta.
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.